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提高立法质量不断适应市场经济需要

发布时间:2014-10-24 8:33:24    浏览量:[news:i]

一、立法质量的定义    立法质量就是指作为立法活动之结果的法律产品的好坏程度。它既是评价立法结果的范畴,同时也包含一系列具体的评价标准。如语言表述、逻辑性、可行性、价值合理性等,还要受到社会诸多因素的影响。    二、立法质量的评价标准    1、建立立法质量的评价标准的意义    法本身具有社会评价的功能,同时又是被社会评价的对象。对法律进行科学评价,是提高立法质量、促进法律实施的重要手段,它将有利于我们对现行法律的审查、评价并及时修订,使之不断适应市场经济的要求。    2、立法质量的评价标准    主要包括四个方面:第一,立法的程序合法性,即考察某项立法计划或某项法律是否真正地执行。第二,立法的形式合理性,指立法在形式上所应当具备的必要的要求。良好的立法要明确、规范、协调、稳定、完备。第三,立法的价值合理性,所谓立法的价值合理性,指的是立法所产生的积极作用。从根本上说,衡量立法的价值合理性程度,就是要看立法的价值陈述是否符合社会的价值取向。当代中国立法价值合理性的评判标准主要有权利本位、平等、效率、人道主义、可持续发展、国际化等。第四,立法的现实合理性,主要包括三个方面:即必要性、可行性、适应性。法律的必要性是指法律解决方法比其他解决方法更有效且效率更高;可行性是指法律所规定的权利、义务和责任能够在社会中实现;适应性是指法律要与社会现实相适应、相契合。    三、提高我国立法质量问题的对策    1、坚持《立法法》确立的我国立法活动的四项基本原则,转变立法政策。    《立法法》规定,立法应当遵循宪法的基本原则;从国家整体利益出发,维护社会主义法制的统一和尊严;体现人民意志,发扬社会主义民主,保障人民通过多种途径参与立法活动;从实际出发,科学、合理地规范社会关系。在这些基本原则的指导下,立法者必须做到:    第一,从滞后立法转为同步立法甚至超前立法。同步式立法是指立法者在一种社会关系产生后及时地制定相应的法律,对之进行调整。同步式立法既可以克服滞后立法的弊端,又比超前式立法风险小,更具可行性,因而是一种可取的立法政策模式。笔者同时认为,我们要在科学发展观的指导下,针对不同社会制度国家在前进和发展中的共性,大胆借鉴西方发达国家在立法方面的成功经验,在某些立法领域实行超前式立法。    第二,从粗放型立法转变为精细型立法。粗放型立法的弊病很多。首先,依据这一立法政策而制定出来的很多法律由于内容过于原则、笼统,未能给公民和社会组织的行为提供明确的指引和规范。在一些社会领域,国家形式上是立了法,但实际上很多问题并无法律规定。其次,这一立法政策导致立法机关放弃立法权,立法权事实上从立法机关向行政机关和司法机关转移。由于立法机关的立法极为原则、笼统,行政机关、司法机关为了解决社会生活中发生的各种问题,不得不自己确立解决这些问题的规则。这实际上就是在立法。因此,在努力建设法治国家的今天,我们必须抛弃这一立法政策,代之以力求精细的立法政策。也就是,在总结我国立法经验和借鉴他国合理的法律成果的基础上,尽量使法律的规定细致、严密,从而为人们的行为提供更明确的指引和规范。    第三,从试验型立法走向常规型立法。暂行立法、试行立法、地方试点立法等试验型立法政策,是我们过去对某方面立法的经验极为缺乏而又觉得在该方面确有立法必要的情况下采取的一种权宜之计与折衷办法。这种作法既不符合法律的本性,也有损于法律的权威。在法制建设已步入正轨的今天,试验型立法政策已无必要,取而代之的是常规型立法政策。    第四,从零散式立法转向法典式立法。我们过去往往因时、因事立法,因而立法具有零散的特点。零散式立法的弊病在于,法律多变,而且不系统。随着立法技术水平的提高与法制实践经验的丰富,国家立法政策应当从化整为零的分散式立法政策转变为化零为整的法典式立法政策,从而保障法律的稳定性和系统性。    第五,从高速度立法转向高质量立法。改革开放以来,为了迅速健全国家法制,尽快使社会各个领域都有法可依,党和国家比较重视立法的数量和速度。由于立法速度过快,很多法律未仔细斟酌与反复研究就匆匆出台,往往出现各种实体上或技术上的问题,不同法律之间也容易出现矛盾和冲突,法律的可操作性差。因此,国家立法机关在今后的立法中更应该注重立法质量,以高水平、高质量的立法来完备法制。    第六,从多变性立法转向稳定性立法。为了使法律能够适应社会的发展变化,我们比较注重对法律的修改和补充。改革开放20多年来,我国的法律,从宪法、基本法律再到一些普通的法律、法规,经历过一次乃至十几次被修改或补充的命运。法律的频繁修改或补充,这一方面是由于客观上我国的社会关系不断变化,另一方面是由于主观上我们的立法缺乏足够的预见性。我们当然不可以在社会形势确已发生重大变化之时或之后仍固守旧法,但亦不可因社会形势的某一或某些小变化而频繁变动,更不能因领导人注意力或政策的改变而频繁改变。    第七,从以经济立法为中心转向经济、政治立法并重。改革开放以来,以市场化为目标的经济体制改革一直是我国改革的重点和中心,并且不断取得重大的突破和进展。相对而言,以民主化、法治化为目标的政治体制改革则显得较为迟缓和滞后。经济体制改革与政治体制改革是密切联系的,政治体制改革的滞后,势必影响经济体制改革的深入推进,两者必须同步推进。    2、提高立法技术    目前,要提高我国立法技术,必须高度重视和努力做好下列三项工作:首先,要树立立法技术意识。我们过去往往把立法视为一项政治工作,似乎只要政治素质高就可以立法。实际上,立法是一门科学,立法工作是一项技术含量很高的工种。缺乏立法技术意识,不重视立法技术的运用,是导致我国立法质量不高的一个思想原因。其次,要加强对立法技术的研究。立法技术是对行之有效的立法经验、技巧的科学总结,是对立法工作规律的科学运用。要创造、改善和提高立法技术,就要加强对立法工作的科学研究,总结立法工作经验,探索立法工作规律。再次,要借鉴其他国家的立法技术。    3、建立专职立法人员制度    专职立法人员同律师、法官、检察官一样都属于法律职业的范畴。但是,在我国,后三种法律职业都有相应的法律、法规,都建立了相应的管理制度。而对于专职立法人员这样一类重要的法律职业,国家并未制定相应的法律、法规。立法法的一个重要缺陷就是没有规定专职立法人员的制度。正是由于国家在专职立法人员的选拔、培养、管理等方面缺乏明确的法律规定,导致了实践中对专职立法人员素质的忽视,进而导致了立法质量不高的问题。因此,我国要以提高专职立法人员素质为目标,尽快建立健全专职立法人员制度,要明确专职立法人员的任职条件,实行专职立法人员全国统一考试的制度,建立立法人员的职位分类制度,制定专职立法人员职业行为规范。    4、健全立法体制    第一,立法权有限的原则。立法权的有限性体现为两方面:一是立法权力的范围是有限度的。也就是说,在某些社会领域,立法机关不能立法。最典型的是人们的私生活领域。譬如,立法机关不能制定法律,直接规定人们穿什么衣服,吃什么东西。二是立法机关怎样立法也是有限制的。也就是说,即使在立法机关可以立法的领域,立法机关也不能任意行使立法权。譬如,立法机关不得以种族、宗教信仰、性别等差异为根据而给予人们法律上的不公平待遇,立法机关不得制定剥夺公民基本人权的法律。立法权有限是现代立法制度的一项基本原则,是防止立法权滥用和腐败的重要保障。没有明确确立立法权有限的原则,是立法法等有关法律在立法权和立法体制规定方面存在的最大缺陷。    第二,完善立法监督体制。立法监督体制是立法体制的重要内容,对于消除立法的冲突和混乱,保障法律体系的统一,具有十分重要的意义。尽管立法法等有关法律对我国的立法体制已有基本规定,但与国外先进的立法监督体制相比,我国的立法监督体制还存在明显的不足,如,立法监督的组织机构不健全,缺少专门行使立法监督权的专门机构;立法监督的对象不够全面、明确;立法监督程序不完善;立法监督的后果缺少法律保障;缺少不履行立法监督的职责的法律后果的规定等等。由于缺少具体的、可操作的规定,立法实践中有立法监督权的国家机关实际上极少行使立法监督权,结果使立法中很多冲突和矛盾、乃至违宪立法的问题得不到有效的纠正和清理,不利于提高我国立法的质量和水平。因此,我们必须进一步完善立法监督体制,切实加强立法监督。    第三,尽快修改《立法法》,适当扩大地方立法权。尽管1979年以来我国的立法主体开始多元化,省、自治区、直辖市和较大的市的人大、政府被赋予立法权,但我国法律对地方立法权的限制仍然过于严格,不利于地方因地制宜地管理地方事务。《立法法》明确规定了全国人大及其常委会的专属立法权,而对地方立法权仅做了笼统的限制性规定。如《立法法》规定,地方人大及其常委会可以制定的地方性法规事项包括:为执行法律、行政法规需要制定地方性法规的事项;国家尚未立法,需要制定地方性法规的事项。这种不明确列举地方立法权范围、严格限制地方立法权的做法,不利于调动地方的立法积极性,不利于法律体系的完备和协调。    5、完善立法程序    完善立法程序包括两方面内容:一是对于程序过于简单的立法活动。为之设计完备、严密的程序;二是对于比较完备的立法程序,使之更为合理、科学,后一方面是完善立法程序的主要内容,实际上也就是立法程序的合理化。要实现立法程序的合理化,必须做到立法过程的民主化、公开化和理性化。    6、建立立法专项经费财政预算制度    立法作为一种生产精神产品的活动,没有一定的经费投入是不行的。没有立法经费不但保证不了立法的质量,而且连立法的数量也很难完成。因此,从中央到地方都要建立立法专项经费预算制度。    7、成立专门的立法理论研究工作机构    按照周旺生教授的观点,现代法治的三要素是法、良法及法的有效实行。这三个要素要么本身就属于立法范畴,要么是立法的结果。可见,现代法治与立法息息相关,或者说,建设社会主义法治国家与立法息息相关。既然如此,我们就必须对立法实践中提出的一些重大问题,从理论上进行深入研究探讨,做出正确回答,并用正确的理论去指导立法实践。这是提高立法工作者的立法水平,保证立法质量的一条重要措施。为此必须成立国家级的立法理论研究工作机构,应以体现我国依法治国,建设社会主义法治国家的坚强决心(作者单位:河南理工大学文法学院)
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